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派出机构开展保险法人机构监管的实践与思考(2018年第3期)

 

发布时间:2018-05-20

 

    孙建宁


    近年来,保险业形势发生深刻变化,防范化解风险的任务艰巨,特别是公司治理、战略失偏、激进投资等法人机构层面的风险持续积聚。法人机构在保险市场中具有核心地位,风险的传染性、危害性非常强,一旦发生重大风险,会严重影响金融稳定。当前,正值金融监管改革的关键时期,强化“管法人”的理念,改革“会机关管法人、派出机构管分支”的传统保险监管体制,发挥好派出机构的作用,对于打赢防范化解重大风险攻坚战、提升监管有效性具有重要的意义。


    一、近年来派出机构开展保险法人机构监管的实践和成效


    随着“偿二代”实施,派出机构参与法人机构监管的深入性和广泛性不断提升,开始承担偿付能力风险管理能力评估(简称“SARMRA评估”)、公司治理评估、资产负债管理评估等专项工作,北京等保监局也被授权开展资金运用监管。近几年,山东保监局积极推进监管转型,在法人机构监管评估等工作中进行了初步探索,取得了一定成效。


    (一)突出“队伍”建设,提升专业能力。法人机构监管技术含量高、专业性强,与分支机构监管的理念、方法和重点有明显不同。针对法人监管经验不足的状况,山东局把培养干部队伍的专业能力作为重中之重,为法人监管奠定了基础。一是压实监管责任。在统计研究处设立偿付能力监管岗、公司治理监管岗和资金运用监管岗,明确职责,落实人员,以岗位的专门化,促进监管能力的专业化。二是强化学习。组织人员系统学习偿付能力、资产负债管理、风险偏好、资本管理、资产配置、风险计量等专业知识,在监管评估的实践中注重总结思考,边干边学。开展“保险公司偿付能力风险管理评估研究”课题研究,为评估提供理论和技术支撑。三是配强队伍。从全局选取金融、精算、计量、法律等专业背景的人员,建立人才库,组成精干评估队伍。强调队伍的相对稳定,有五名同志连续三年参加SARMRA评估,很好地积累了监管经验。几年下来,派出机构锻炼了一支熟悉法人机构风险状况、精通法人监管规则的专业队伍。


    (二)坚持“风险”导向,强化政策传导。一是强化上下联动。在分支机构监管中,山东局高度重视发挥法人机构的作用,连续四年向在鲁市场主体的总公司发送“年度监管评价”,反映分支机构的风险、合规情况,对存在严重问题的直接约谈总公司,有效传导监管压力,取得了很好的效果。二是突出有效性。在SARMRA、公司治理等监管评估工作中,将“实质重于形式”作为首要原则,重点评估风险管理的有效性、针对性,将风险价值理念融入到公司经营决策之中,充分发挥监管评估机制对公司的激励约束作用,避免风险管理沦为花架子,督促做到“形神兼备”。三是增强风险敏感性。将防范化解风险作为监管评估工作的出发点和落脚点,坚持从公司治理、风险管理、发展战略、企业文化等方面入手,对公司进行全面分析,注重识别非现场监管和现场检查等传统监管模式下难以发现的风险隐患和管理短板。


    (三)打牢“规范”基础,推动评估标准化。标准化、规范化是做好法人机构监管评估工作的前提,是确保评估结果横向纵向可比较可分析的基石。山东局充分发挥主观能动性,认真总结实践经验,建立了一套适合派出机构特点、协调一致、运转高效的评估机制。比如,在SARMRA评估方面,建立了全面掌握情况、确定评估重点、实施评估、交叉复核、分析会商等五个步骤的“SARMRA评估五步工作法”,对于保证评估标准和评估尺度的统一性、协调性发挥了积极作用。


   
    二、新形势下亟待推动派出机构对保险法人机构监管


    (一)法人机构监管是防控保险业风险的关键环节。防范化解保险业重大风险,应把握主次、区分轻重、有缓有急。当前形势下,防控保险业风险的主要矛盾体现于法人机构。从风险权重看,治理失效、战略失偏、资本失实、投资失控等重大风险发生在保险公司法人机构,传染性、危害性强,很容易通过流动性、资产负债表、投资嵌套等渠道,引发跨机构、跨市场、跨行业的风险联动,导致单个、局部风险放大和扩散,演化成全局性、系统性金融风险。而基层保险市场风险和乱象主要表现为销售失信、竞争失序等,这些问题具有发生频率高、单一损失小的特点,引发系统性风险的可能性较小。从风险源头看,基层保险市场的风险和矛盾有自身的原因,更主要的是总公司深层次问题在分支机构的客观反映。在总公司集中管理模式下,分支机构的市场行为很大程度上受到总公司经营理念、计划目标、管理策略等的影响。可以说,基层保险市场乱象和风险根子在法人,管好法人就管控了风险源头。从风险分布看,近年来保险法人机构数量快速增长,全国已有29个地区拥有保险公司法人主体,法人机构总量达到200余家,主体类型、发展模式、风险特征等日益多样化、复杂化,给监管带来新的挑战。


    (二)强化审慎监管需要统筹监管资源。2008年国际金融危机后,强监管成为各国金融改革的重点,以巴塞尔协议Ⅲ为代表的一系列金融监管规则陆续出台,提高了审慎监管标准。我国保险业顺应国际金融监管的新趋势,制定实施以“偿二代”为核心的监管制度,构建了审慎监管体系。目前,“偿二代”正在由规则制定期向制度实施期转变,重点是抓好落实和实施,需要投入充足的监管资源。一方面,“好制度”得不到有效执行、监管资源不足的问题比较突出,一些保险机构阳奉阴违,监管规制落实不到位,有的甚至通过保费虚假注资、自我循环、数据造假等虚增偿付能力,规避监管。对此,若没有足够的监管资源,及时进行纠正,偿付能力监管、资本约束可能会成为“马奇诺防线”,实施效果大打折扣。另一方面,近年来,以美国、英国为先驱,全球多数金融监管模式开始由以合规监管为主向“风险为本”转变,跳出静态的合规框架,注重对金融机构的风险管理进行动态、前瞻式的评估,关注经营管理过程及重大风险环节,有针对性地提出监管措施。当前,我国保险业风险管理基础薄弱,无论是治理环境还是专业技术都相对落后,仅依靠公司自身驱动来提升风险管理水平,难以满足风险防控形势需要,急需监管外力的推动。近年来,保险监管部门通过委托派出机构开展法人监管评估工作,推动了保险业治理水平、风险管理能力的显著提升。实践证明,这是强化监管政策传导、提升公司执行力的有效手段,在今后的监管实践中应予以坚持和推广。


    (三)原有保险监管体制的不适应性。一直以来,保险监管实行“会机关管法人、派出机构管分支”的模式,与当前保险业的风险形势不匹配。一是监管资源配置不合理。原保监会派出机构监管干部占总人数80%以上,多在从事分支机构监管,侧重于销售行为、价格竞争等合规性监管,而法人层面监管资源配置不足,难以适应保险业风险分布特点,一些领域、机构的监管不足,甚至游离于监管视野之外。二是功能监管与机构监管的协调性有待增强。法人监管信息缺乏统筹,分工协调机制不完善,重复监管和监管空白并存,不利于整体风险防控。三是派出机构开展法人监管的体制机制还不顺畅。虽然派出机构已在实践中参与开展了SARMRA评估、公司治理评估等法人监管工作,但受体制机制等因素制约,仍存在一些突出问题,主要是派出机构开展法人机构监管的定位和职责界定不明确,正式的工作机制尚未建立,监管统一性和标准化有待加强,专业化的监管队伍还需充实等。


    三、思路建议及工作设想


    在金融监管改革的关键时期,应以问题和风险为导向,强化“管法人”的监管理念,优化资源配置,发挥好派出机构的作用,构建新型的保险法人机构监管模式。


    (一)厘清法人监管职责。一是合理划分法人机构监管职责。要“抓大放小”,集中整合监管资源,对法人机构给予足够的监管关注和资源投入,明确派出机构独立承担法人机构监管评估的职责,探索派出机构参与法人风险监测、监管评价等非现场监管工作。在职责划分上,会机关侧重规章制度制定和统筹协调,派出机构侧重监管执行。二是探索法人属地监管。根据市场影响,明确“系统重要性”保险机构,由会机关统一负责监管,其他机构由派出机构负责。三是实施派出机构分类授权。综合考虑监管力量、辖区市场规模、机构数量、风险特征等因素,差异化确定派出机构权责,不搞“一刀切”。对监管事务繁重的地区,在机构人员配置等方面予以倾斜。


    (二)建立法人监管工作机制。一是建立上下协同的工作机制。在属地监管方面,借鉴银行监管做法,建立联动监管员、主监管员制度,构建上下联动、左右配合的监管机制。二是建立主监管员制度。统筹负责对特定法人的整体监管,异地分支机构所在地保监局指定监管联络员,明确各自职权,在统一框架下分工负责,并建立报告路线。三是统一监管标准。编制监管评估等工作的模板、手册,统一流程、标准和语言,推动监管标准化、规范化。


    (三)深化法人监管专项评估工作。监管评估是保险监管模式的创新,已经成为一项重要的监管工具,应在今后的评估中进一步深化。一是抓住“有效性”。在评估标准制定、评估尺度把握等方面,紧扣“有效性”,将“是否真正促进了风险管理”作为首要的评估原则,充分发挥评估的激励约束机制作用。二是充分发挥监管评估机制的作用。在现有机制的基础上,评估要注重发现重大风险隐患和线索,不仅可以充分利用评估人力,深化评估成果,还能通过对具体风险的深入挖掘,穿透监管,分析风险诱因和症结,更加准确地发现风险管理存在的问题。


    (四)加强法人监管基础建设。一是打造“忠、专、实”的监管队伍。郭树清主席曾讲过“即使制度健全了,监管人员的责任心、勤勉尽职仍然是重要的,可以说是最重要的”。监管的有效性很大程度上取决于监管者的主观能动性,要在监管队伍中倡树崇尚专业的精神,探索建立法人监管资格认证等制度,提升专业能力。二是推动监管科技运用。建立法人机构评估监管信息系统,以监管科技应对金融科技带来的新变化,系统性、前瞻性引入人工智能、大数据等技术。三是在派出机构设立法人监管专业处室和岗位。


    作者系山东保监局局长

 

 

 

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