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保险助推脱贫攻坚的实践与思考(2018年第4期)

 

发布时间:2018-07-30

 

甘肃保监局局长 焦清平

 

    党的十九大报告提出,坚决打赢脱贫攻坚战,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。脱贫事业与扶危济困、提供保障的保险业有着天然契合点,保险业应发挥自身优势,瞄准特定贫困群众精准帮扶,向深度贫困地区聚焦发力,积极构筑起脱贫攻坚风险防范屏障,为决战决胜脱贫攻坚提供坚实保障。


    一、保险助推脱贫攻坚的重要意义


    保险扶贫是金融扶贫的重要组成部分,也是扶贫方式方法的创新拓展,保险扶贫在国家脱贫攻坚战略中具有重要意义。


    (一)保险助推脱贫攻坚大有可为。当前,我国扶贫开发进入提质增效新阶段,从开发式扶贫和保障式扶贫的视角来看,保险扶贫是全面提升扶贫效率的应有之义。保险保障功能可以兜住贫困人口生产生活风险,为扶贫开发设置安全阀和稳定器;保险增信功能可以帮助贫困人口低成本便捷获得贷款,有助于激发贫困人口的内生发展动力;保险融资功能可以缓解贫困地区资金短缺,帮助贫困地区从“输血式”生存向“造血式”发展转变,有助于促进贫困地区经济发展;保险扶贫可以促进社会治理和民生保障体系建设,有助于增强公共服务能力,提升贫困地区社会治理水平。


    (二)保险助推脱贫攻坚独具优势。保险在扶贫方面具有特有的体制机制优势,与财政补助、社会保险、民政救助等传统扶贫方式相比,更能提高扶贫的精准度和有效性。保险扶贫可以针对建档立卡贫困户定向服务,通过保险赔款“点对点”滴灌投放,对贫困群众精准补偿,避免出现“大水漫灌”等问题。保险扶贫可以放大扶贫资金的使用效益,帮助政府“花小钱,办大事”,在更广的空间和时间跨度内实现扶贫资源的优化配置。特别是在脱贫攻坚进入冲刺阶段,许多贫困地区群众仍需面对重大灾害、市场波动和重特大疾病带来的致贫返贫风险,贫困地区稳定脱贫防返贫的潜在需求旺盛,保险作为风险管理工具的作用更是不可或缺、难以替代。


    (三)保险助推脱贫攻坚面临机遇。我国全面打赢脱贫攻坚战已进入决胜期,各级政府越来越重视利用保险工具助力扶贫,国务院领导多次批示要重视保险工具,各地也相继出台了保险扶贫政策文件,保险参与精准扶贫面临难得历史机遇。同时,随着保险扶贫广度和深度不断向纵深推进,保险在转移风险、保障民生、融资增信和社会治理等方面的行业价值和优势,将越来越被社会广泛认同,因此保险业积极参与扶贫不仅能够为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑,还能提升全社会风险管理和保险意识,不断拓展保险业自身发展空间。


    二、甘肃保险助推脱贫攻坚的实践和启示


    甘肃省贫困面大,深度贫困特征明显,目前全省有189万建档立卡贫困人口,全省贫困发生率为9.6%。深度贫困地区生活着全省68.4%的贫困人口,年人均可支配收入6300元,仅为全国水平的一半,脱贫攻坚任务十分艰巨。近年来,甘肃保险业探索保险扶贫的有效方式,取得了较好成效。


    (一)聚焦“制度+保障”,全行业合力助推脱贫。省委省政府及有关部门在政策制定和资源投入上,注重发挥保险独特优势,先后印发多个保险扶贫专项文件。省委省政府从扶贫小额贷款保证保险、农业保险、贫困群众人身意外伤害保险三个层面将保险扶贫纳入精准扶贫“1+17”政策框架,将农业保险对贫困户的覆盖比例纳入县区党政干部考核体系。支持保险公司与各级地方政府签订保险扶贫协议。制定6条政策措施,将保险机制融入农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”“三变”改革大局。日前,省政府常务会议已研究通过2018—2020年农业保险助推脱贫攻坚实施方案,在全国创新首推种养产业一揽子综合保险,力争实现“一户一保,一户一单,一户一赔”,通过更大力度、更广范围、更深程度,更好地统筹兼顾各方关系,推动农业保险进一步“增品、扩面、提标、降费”,精准聚焦全体建档立卡贫困户,对全省六大产业和地方扶贫主导产业应保尽保,构建防返贫政策性保险体系。


    (二)聚焦“大宗+特色”,构建农业生产保障网。把农业保险作为保险扶贫的“主战场”。2017年,提供风险保障541亿元,支付赔款6.81亿元,受益农户134.5万户次。2018年1—5月,支付赔款1.98亿元,受益农户17.26万户次。一是大宗农险供给持续优化。办好能繁母猪、奶牛、玉米、马铃薯等11个中央财政补贴险种。指导6个县区使用扶贫资金减免建档立卡贫困户个人自缴保费,将玉米、马铃薯和奶牛3个险种的保额分别提高43%、100%和66%。二是特色农险 “百花齐放”。按照“一县一品”思路,先后开办了中药材、苹果、肉牛、肉羊、肉驴、枸杞、百合、玫瑰等近30个地方险种,其中有多个目标价格保险、天气指数保险和“保险+期货”试点。三是藏区农险稳藏富藏。甘肃牦牛、藏羊保险蓬勃发展,被广大牧民称为润泽草原的“阳光雨露”。截至 2017 年年底,牦牛、藏羊承保率分别达到90%、78%;开办以来累计支付赔款7.71亿元,受益牧民13.1万户,户均赔款5885元。


    (三)聚焦“普惠+特惠”,大力发展特困民生保险。一是普惠大病保险政策更优。甘肃贫困人口中因病因残致贫家庭接近40%,有的县接近70%。自2018年6月1日起,大病保险筹资标准提高至65元/人。提高城乡贫困人口大病患者保障水平,将贫困人群的报销起付线从5000元降至2000元。全省大病保险覆盖人群占全省人口的85%,2017年度为28.28万群众支付补偿9.65亿元。二是创新“两保一孤”“三户一孤”特惠保险。政府为建档立卡贫困户、低保户、五保户和农村孤儿特困群体购买保险,由2015年的1个试点县推广至11个市州41个县区,覆盖全省35个深度贫困县中的18个。累计覆盖213.67万贫困人口,提供风险保障金额超678亿元,支付保险补偿6109.85万元。2016年,时任国务院副总理汪洋曾两次作出批示,予以肯定。省委书记林铎、省长唐仁健专门提出推广要求。三是积极发展贫困群众专属保险。在全省8个市的26个县为贫困户投保农房保险和农房地震保险。2017年,承保农户79万户,支付赔款1168万元。支持公司开发“政企扶贫宝”“精准扶贫100”等扶贫综合保险。农村小额人身保险稳步发展,累计支付赔款1.3亿元。


    (四)聚焦“增信+直投”,缓解贫困户创业融资难题。 一是“保险+”融资支持扶贫产业发展。争取原农业部技术创新项目资金500万元,在张掖市开展基础母牛“保险+投(融)资+担保”创新试点。在临洮县开展“政府+龙头企业+银行机构+保险机构+养殖专业合作社+农户”“六位一体”扶贫模式。在山丹县探索通过保险介入的免息免担保方式,支持一个特色产业、一个龙头企业和多个建档立卡贫困户的“1+1+N”扶贫模式。二是扶贫小贷险解决贫困户贷款难。在陇西县开展畜草产业小额贷款保证保险。目前,全省9个县开展“政保银”小额贷款保证保险,累计支持580家涉农小微企业获得银行贷款超2亿元。鼓励保险公司通过农业保险保单质押贷款、承包土地经营权抵押贷款保证保险、农房财产权抵押贷款保证保险等创新方式,引导信贷资源投放。三是引入保险资金支持贫困地区建设。2017年,险资共参与重大建设项目15个,落地资金102亿元,其中投向贫困地区医疗、养老等领域的资金增长较快。


    (五)聚焦“扶智+扶困”,探索多元化扶贫路径。一是突出扶智,选派保险干部赴基层挂职。2012年起,甘肃省政府同原保监会等中央金融部门建立起金融干部基层挂职机制。先后从保险系统选派30多名干部,到甘肃省经济发展差、扶贫任务重的市县挂职。保监局先后共选派4名干部到地方挂职。二是突出“点对点”扶困,开展行业对口帮扶。目前,保监局及有关保险公司共联系21个帮扶村,2017年行业共投入帮扶资金800多万元,为帮扶村改善基础设施,开展捐赠意外险等扶贫活动。针对秦安县苹果销路问题,有关公司开展“果树认购”消费扶贫,认购果树2.77万棵,助农增收586万元。


    甘肃保险业的实践和探索,为今后保险助推脱贫攻坚工作提供了一些有益启示:


    (一)深度融合,形成扶贫整体合力。甘肃保险业精准扶贫的实践表明,保险精准扶贫作为脱贫攻坚总体战略的有机组成部分,必须置于政府扶贫攻坚总体规划之中,构建完善的保险精准扶贫协调机制,建立健全与扶贫开发部门的合作机制,加强政策制定、财政政策引导等方面的协调联动,为保险扶贫给予政策支持,形成良好政策环境。


    (二)聚焦聚力,提高保险扶贫精准度。保险扶贫,就是要聚焦对象,靶向施策,精准发力,围绕贫困地区建档立卡贫困户脱贫致富路上的痛点和难点,既促产业发展,又保民生福祉;既助力增收脱贫,又防范致贫返贫,提高贫困人口抵御风险能力。在保险产品和服务设计上要立足脱贫实际需求,体现对象精准、措施精准、服务精准和成效精准,确保操作上“接地气”。


    (三)服务大局,提升行业政治站位。没有政治担当、为民情怀,保险扶贫只能是一句空话。保险扶贫须树立“经济效益兼顾社会效益,社会效益孕育经济效益”的理念,通过“大赔付”体现“大扶贫”。在产品设计、理赔服务等方面,要最大程度让利于民,不计较暂时得失,在更大的空间和时间上考虑公司经营,将工作目标放到提升贫困人口的民生福祉上,最大程度提升贫困群众获得感。


    (四)深化共识,厚植保险扶贫基础。保险扶贫需要形成共识,全社会对保险扶贫作用的认识得到提升,这是保险发挥作用的关键,才能使保险“有力使得上,作用能施展”。同时,近年来保险公司加大保险宣传,引导农户正确认识保险作用,农户有灾找政府的思想转变为有灾找保险,这也成为保险参与扶贫的拉动力。


    三、保险助推脱贫攻坚存在的问题与对策建议


    甘肃保险业助推脱贫攻坚在取得成效的同时, 也存在一些问题和困难。一是个别基层地方政府政保合作制度安排滞后。在基层政府脱贫攻坚规划中,缺乏对保险扶贫的制度性安排,政保扶贫合作短期化,无法保证贫困户稳定的获得感。二是扶贫保险产品创新有待加强。保险扶贫考验保险公司产品创新能力,需要开发适宜度高的扶贫产品,但目前扶贫产品差异化程度不高,产品“扶贫性”较弱。三是激励机制缺位导致保险主体“扶贫”积极性不高。保险机构参与扶贫的政策激励欠缺,“内部考核差异化,外部监管差异化”有待进一步落实。


    围绕保险业助推扶贫攻坚当前发展现状、存在问题以及今后发展重点,提出以下对策建议:


    (一)加强保险扶贫制度的顶层设计。政府将保险作为一项制度性安排纳入扶贫开发政策支持体系,允许利用部分扶贫资金为贫困人口购买保险,引导地方政府加大对保险工具的运用力度。出台政策明确界定扶贫类保险为政策性保险。基层地方政府通过政府购买扶贫公共保险产品,创新政府与保险机构的合作模式,为贫困人口提供效率更高、服务更广的风险保障,积极稳妥释放保险扶贫潜能,助力健全防返贫体系。


    (二)优化保险服务精准扶贫的政策环境。监管机构要为保险扶贫营造良好环境,协调政府部门出台支持激励政策。实施差异化监管,适当放宽贫困地区市场准入条件,适当下放扶贫产品审批权,支持保险机构因地制宜推出扶贫产品组合与多层次的保险服务。建立保险业与扶贫部门的工作联动机制,搭建扶贫开发大数据与保险业信息共享平台,准确掌握贫困户产业发展、防灾减灾和病情病因等情况,实现保险与扶贫无缝对接。基层扶贫部门和帮扶干部应实现与保险扶贫的业务协同、工作协同,支持保险机构开展各项扶贫工作。


    (三)充分发挥保险企业助推扶贫主体作用。保险机构应紧密对接政府扶贫政策,围绕特定区域、特色产业、特定人群、特定风险,开发特色扶贫保险产品和服务。与各类扶贫主体开展合作,因地制宜创新保险扶贫模式,将保险服务链向上下游延伸,覆盖到贫困群众生产生活的方方面面。保险总公司要研究建立与助推脱贫攻坚相适应的评估考核机制,对贫困地区分支机构进行差异化考核,科学设定绩效考核指标,引导贫困地区基层机构发展扶贫保险业务。要鼓励保险资金向贫困地区倾斜,发挥保险资金长期投资的独特优势,满足贫困地区经济社会发展各类融资需求。

     

 

 

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