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日韩非法集资治理经验对我国的借鉴和启示(2019年第4期)

 

发布时间:2019-07-27

 

处置非法集资部际联席会议办公室

 

    非法集资问题不仅是我国经济社会的痼疾,在世界其他国家不同发展阶段也有不同形式的存在。日本、韩国作为东亚的近邻,在经济发展过程、社会文化背景等方面与我国具有一定相似性,深入研究总结日韩非法集资发展演变过程、法律制度、工作机制、监管措施、特色做法等,对做好我国防范和处置非法集资工作具有很强的借鉴和启示作用。

 

一、日韩非法集资基本情况

 

    (一)日本

 

    1.案件情况。在日本,以保证金辅以高利率为诱饵向一般消费者骗取高额资金的行为被称为资产形成犯罪。二战后,日本社会经历了一个经济秩序混乱、通货膨胀、资金不足的时期,在经济领域内发生了很多类似目前我国民间融资领域内常见的非法集资现象,最典型的是“保全经济会事件”。保全经济会从1950年起,采取以匿名组合吸收出资的方式,打着高额红利的幌子,募集了高达45亿日元的资金,最终于1953年因无法还本付息而破产,部分社会公众遭受了巨大经济损失。日本政府及时制定出台《出资法》(全称为《关于取缔接受出资、吸收存款及利息等的法律》)《金融商品交易法》等法律,规范民间金融活动、整顿金融秩序,非法金融活动混乱局面得以有效扭转。

 

    经历过经济泡沫的破灭,促成了日本国民谨慎保守的投资理念,虽然目前日本长期处于低利率时代(10年期国债的年化利率0.1%),但其国民家庭资产仍倾向于储蓄,厌恶高风险的投资活动。据日本全国银行协会统计,日本个人资产中现金和储蓄占52.5%,保险年金占28.5%,股票占10.9%,基金、信托类投资占4%。

 

    据日本有关部门反映,当前日本非法集资案件发案率非常低,每年新发案件10起左右,未经批准从事金融业务的案件也较少发生。

 

    2.法律制度。日本通过《出资法》《金融商品交易法》和《刑法》,构建了防范和打击非法集资活动的系统性法律制度。为应对二战后的金融乱象,日本政府于1954年制定出台《出资法》,对企业接受出资和吸收存款的行为进行规制。内容主要包括:禁止接受出资与吸收存款,账外贷款等的处罚,金融借贷中介费的限制,高利息的处罚,法律责任。《出资法》的出台对规范日本民间金融活动、整顿金融秩序发挥了重要作用。

 

    随着金融体制改革的深入和金融创新的发展,多样化、新类型金融商品不断涌现,由于结构复杂、未纳入监管等原因,不法行为时常发生,为更好地规范金融商品交易行为、保护投资者权益,日本于2006年出台《金融商品交易法》。《金融商品交易法》由原《证券交易法》修订而来,主要内容包括信息披露制度,金融商品交易业者有关事项的规定,金融商品交易业协会、金融商品交易所等有关事项的规定,法律责任,将债券、股票、投资信托、信托受益权、金融衍生品等范围广泛、存在于各个金融领域的金融商品纳入统一规范对象,对证券公司等各类金融中介机构实施统一监管,构建了超越银行业、保险业、证券业等不同领域的所谓“横断规则”。

 

    日本刑法规定,利用金融工具进行诈骗的以诈骗罪进行定性处罚,最高法定刑为10年。

 

    3.工作机制。在日本,所有非法集资行为 (包括违反《出资法》的行为和庞氏骗局类诈骗行为)都由司法机关直接按犯罪进行打击。对违反《金融商品交易法》的行为,由金融厅先行调查和处罚,构成犯罪的再移送司法机关。具体流程是:金融厅设商谈室接受社会公众关于相关非法金融活动的举报、投诉或咨询,以此发现相关线索。如果相关行为违反了《出资法》,金融厅将线索直接移送司法部门进行打击。如果相关行为违反了《金融商品交易法》,那么日本金融厅可通过其外设的证券交易监督委员会,依法对相关企业等开展进场检查,金融厅视违法行为的严重程度给予警告、改善业务、停业、罚款等行政处罚,构成犯罪的,移送司法机关。日本金融厅查处非法金融活动工作流程如图1所示。

 

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    (二)韩国

 

    1.案件情况。韩国将金融机构吸收存款称为“受信”,将非法集资通称为“类似受信”,即未经授权、批准、登记或申报等,向不特定对象筹集资金的行为。韩国非法集资情况与我国较为相似:一是案件高发多发。据韩国金融监管部门和警察厅通报,2015年韩国发生类似受信案件241起,抓捕犯罪嫌疑人1142人,2016年爆发式增长,发案628起,抓捕2053人,同比分别增长160.5%和79.8%。2017年发案598起,同比下降4.8%,2018年1—6月发案307起,同比下降5.9%,案件总量仍在高位运行。上述数据尚未包含集资诈骗案件(韩国将集资诈骗案件与其他诈骗案件一起统计),韩国警察厅表示,若加上集资诈骗类案件,案件总数将比上述数据高出3倍。二是犯罪手法多样。不法分子利用社会公众低利率时代渴望资产增值的心理,打着“投资咨询公司”的幌子,巧立名目设置各种骗局,“类似受信”通常具有金融传销和诈骗特征,通过拆东墙补西墙的方式进行“庞氏骗局”,如韩国史上最大的类似受信诈骗案“曹喜八”案(2006—2008年),就是打着租赁医疗器械的幌子,从7万名投资人处骗取约5万亿韩元。近年来,打着虚拟货币、外汇保证金交易、不动产投资等旗号的非法集资活动开始增多,特别是虚拟货币类案件成为重灾区。三是地域分布集中。与我国非法集资在东部地区高发的特点类似,韩国非法集资案件多集中于首尔、京畿道等首都圈地区(占全国案件的78.4%),首尔地区主要集中在江南、瑞草两个区(占首尔案件的62.4%)。跨区域案件较多,除机构总部以外,不法分子往往在多地设立分部。

 

    2.法律制度。20世纪90年代后期,韩国未经依法批准的“金融公司”数量迅速增加,承诺高额固定回报吸收公众资金,由此引发严重的社会问题。为此,韩国政府于2000年颁布《类似受信行为规制法》,对类似受信行为的界定标准、法律责任和处罚标准做了明确规定,如涉及诈骗则由《刑法》的诈骗罪进行定性处罚。《类似受信行为规制法》出台后,仅2010年修订过一次,随着非法受信案件日趋增多,现行法律监管漏洞愈发明显,韩国金融委员会于近期向国会提交议案,拟对《类似受信行为规制法》进行修订。一是扩大法律的适用范围,将新型金融投资产品、新兴金融业态(如P2P、虚拟货币、外汇保证金交易)等纳入规制范围;二是赋予金融监管部门调查取证权力,包括账户调查权;三是加大刑事处罚力度,包括提高罚金的上限,引入没收和附加费用条款。

 

    3.工作机制。韩国对非法集资行为也是主要依靠司法机关进行打击,韩国金融监督院(设有非法金融应对部)主要负责接受举报、线索的初步核查和移送,金融委员会负责制定相关法律政策,并指导和监督金融监督院工作的开展。金融监督院有关工作的具体流程是:金融监督院接到举报后,由非法金融应对部指定专人负责对相关线索开展调查,初步确认相关情况属于类似受信行为后,与韩国警察厅和检察院派驻的检察官沟通确认(韩国警察厅和检察院各有一名检察官长期派驻在金融监督院),起草调查申请书,提交到韩国警察厅。韩国金融监督院查处类似受信活动工作流程如图2所示。

 

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二、日韩特色做法

 

    (一)严禁非法集资、类似受信等违法行为

 

    日本、韩国均通过立法严禁未经批准、向社会不特定对象吸收资金的行为,并对从事金融业务实施严格准入管理。日本《出资法》禁止除银行、信用金库等正规金融机构以外的任何人从事吸收存款的业务(包括与存款性质相同的储蓄、债券或借款等业务)。韩国《类似受信行为规制法》禁止任何人从事类似受信活动,包括约定全额或超额偿还本金,以存款、分期付款、保证金、发售私债、有价证券等名义筹集资金的行为。日本《金融商品交易法》规定从事金融商品交易业必须向内阁总理大臣进行注册,将内阁总理大臣作为行政权限的主体,由内阁总理大臣亲自行使相关权力。中国农业银行东京分行的同志介绍,外资银行分行的许可证都是其首相签署的,充分体现了政府对金融准入的重视和严格程度。

 

    (二)奉行“不执行的法律是恶法”

 

    日本对违法行为规定了严厉的处罚措施,并严格实施。《出资法》颁布后,中央与地方行政、司法等部门均严格遵守执行,一经发现违法行为,即由警察机关介入调查,按照司法程序定罪处罚。《金融商品交易法》对未注册而从事相关业务的单位和个人,实行单位与个人双罚、人身刑与罚金刑并处的处罚机制。日本金融厅一位曾在中国工作过的工作人员提起中国金融业现状很是感慨,在中国很多人都认为“如果没有法律规定就可以干,即使法律明令禁止也先干着,看看政府是否打击”,这在日本是不可想象的。日本银行一位曾在五道口金融学院学习过的工作人员也表示,日本虽然对金融创新的态度比较积极,但是对金融准入和监管十分谨慎,中国政府对一些所谓金融创新的宽容态度让他不可理解,他说如果像P2P这一类机构在日本违法开展业务,警察第一时间就会“把他们送进监狱”。

 

    (三)对类似受信违法犯罪予以“没收式查处”

 

    针对重大、跨区域案件,韩国警察厅在案发后立即成立专案组,统一部署打击行动,实施“没收式查处”。如近期发生的一起针对聋哑人的类似受信案中,因案件涉及地域广泛,韩国警察厅第一时间指定犯罪企业总部所在地为牵头地,迅速查扣企业总部所有的作案工具、账册凭证以及涉案资产;同时其他地方协同作战,起到对所有犯罪分子“一网打尽”的效果。另外,韩国法律规定类似受信犯罪的涉案资产一律没收、上缴国库,如涉及诈骗类犯罪,则先由警察机关统一查扣后,再由参与人通过民事诉讼途径向法院申请资金返还。

 

    (四)实施警察厅派驻制度

 

    韩国金融监督院没有对类似受信行为的查处权,为增强金融监管和警察机关的工作衔接,韩国警察厅每年都向金融监督院派驻专门工作人员,负责对金融监督院拟移送的案件线索进行适当性审核并提供调查指导。韩国金融监督院也会专门聘请有警务工作经验的人员,从事对案件线索的初步调查和证据搜集工作。由此,金融监督院和警察厅等部门的联系更为紧密,工作协调更加顺畅,形成了良性互动机制。

 

    (五)严管金融商号、标识和广告

 

    一是法律规定严格。日本 《金融商品交易法》规定,金融商品交易者进行有关广告宣传时,必须明示金融商品交易者的具体情形以及其注册编号等。据了解,日本正规金融机构发布金融商品广告都会事先将广告内容提交金融厅审核把关,虽然没有法律强制规定,但已成为约定俗成的做法。韩国禁止任何人以类似受信为目的,面向不特定群体进行任何标识或广告宣传。韩国还拟进一步扩大类似受信行为的外延,将“虽未签订投资协议,但发布了承诺本金和收益的广告的行为”也界定为类似受信行为,加大打击力度。二是发现查处及时。日本和韩国分别由警察厅和检察院负责查处非法广告。日本警察厅设有金融犯罪对策室,安排专人负责关注网上发布的金融广告信息。韩国对类似受信的广告宣传一经发现,即由检察院进行处罚。

 

    (六)建立非法金融有奖举报制度

 

    韩国金融监督院设有专门的“非法金融犯罪受害者举报中心”,对外公布全国统一的举报电话,网站主页也开辟了专门的举报通道,有10多名工作人员专司举报电话接听和线索初审工作。2016年,金融监督院制定了非法金融有奖举报制度,规定对于类似受信行为举报人,每季度组织评选,对重要线索举报人给予最高200万韩元的奖励。制度施行后,金融监督院对有奖举报制度及兑奖实例进行了广泛的宣传报道,形成了较大影响力,公众举报更加活跃。据了解,2017年向金融监督院举报及咨询的案件数量为712件,同比增长了38.5%,2018年上半年共颁发了5次、共计2.29亿韩元的奖励。

 

    (七)覆盖全民的金融教育体系

 

    日本政府十分重视金融投资者教育工作,系统性开展金融知识普及、普法宣传、诚信教育等。一是加强中小学生金融教育。由日本金融监管部门和地方教育委员会共同组织,推动纳入学校课程大纲,针对不同金融知识背景、年龄层次的人群编撰不同的教材、宣传册、DVD等材料,通过跨学科教学、讲座、夏令营等方式开展形式多样、内容丰富的教育活动。二是高度重视普法宣传。《金融商品交易法》等法律制度颁布后,金融厅、全国银行协会、金融机构等各相关方面都从不同层面和角度反复解读和报道,使“金融是特许行业”“风险自担、责任自负”等观念逐渐深入人心,民众知法、守法意识普遍较高。全国银行协会还专门组织专家,对有需求的单位进行宣传解读。三是注重开展警示提示。日本媒体关于“诈骗警示”类的节目很多,特别是对一些影响较大的案件,媒体从案件本身延伸挖掘企业、家族的历史,甚至花边新闻等,进行长期、反复报道,给民众留下深刻印象,对违法犯罪分子形成强大舆论压力。社区宣传车辆定期深入居民区,对一些新型的诈骗手段及时进行广播提示。

 

三、对我国的借鉴和启示

 

    总的来看,日本市场化水平较高,国民素质教育和社会信用体系建设较为完善,金融市场也相对成熟,尤其是经历了泡沫经济和两次金融危机的冲击,日本政府不断革新金融监管体系,持续推进法律现代化进程,建立起了适应自身特点的规范、严格、高效的监管执法体制,非法集资治理取得了良好效果。韩国非法集资情况特点与我国相似,在法制建设、执法机制、举报奖励等方面有许多值得我们学习借鉴的经验做法。

 

    (一)健全完善法律体系

 

    相对日韩而言,我国在处置非法集资方面的行政立法长期缺位,相关规定仅散见于各个金融监管法律中,导致没有统一的定义,地方政府和相关部门职责分工不清,法律责任也不明确。在当前我国非法集资形势如此严峻的情况下,迫切需要出台《处置非法集资条例》,赋予地方人民政府对非法集资活动的行政查处权力,解决地方人民政府有责无权、依据不足、手段缺乏等突出问题,使非法集资法律界定清晰化、职责分工法定化、查处主体特定化,为做好防范和处置非法集资工作提供法律保障。另外,借鉴日本《金融商品交易法》立法经验,结合我国国情,适时制定出台横跨银行保险证券、覆盖各类金融机构和金融产品的“横断性”监管规则,统一监管标准,避免监管套利,在促进金融创新发展、惠及广大金融消费者的同时,有效防控金融风险。

 

    (二) 真正做到“执法必严”“违法必究”

 

    我国刑法、司法解释对非法集资行为界定、入刑标准等作出了明确规定,入刑标准较低(个人集资20万元以上、单位集资100万元以上的追究刑事责任),但由于执法力量不足、此类案件又易引发涉稳风险等因素,各地在查处非法集资过程中不同程度地存在“选择性执法”问题,对已构成违法,但尚未引爆的风险不敢、不愿介入,这种过于“宽容”的执法态度在一定程度上助长了不法分子的侥幸心理,有的甚至扬言不惜用20年牢房换来几代人的财富。因此,借鉴日韩等国执法经验,树立“良法”理念,缜于立法,严以执法,一旦发现犯罪行为要及时查处、严惩不贷,这也是对社会公众最有效的普法。同时,加大行政和刑事处罚力度,加大罚金刑(现规定非法吸收公众存款最高罚金50万元),提高违法犯罪成本,对违法犯罪分子形成有力威慑。

 

    (三)加强金融广告监管

 

    我国《广告法》明确规定,广告监管的主体是工商监管部门,但是对金融广告的监管和检查,相关职能部门一再推诿,工作消极被动,非法金融广告乱象难以有效治理。建议研究出台有关法规政策,明确除金融机构以外的任何机构、组织和个人都不得发布任何金融广告。进一步压实市场管理部门在广告监管方面的职责,及时依法依规查处非法金融广告,从源头上切断非法集资的传播途径。

 

    (四)设立全国统一的举报平台

 

    韩国主要通过公众举报方式收集非法集资线索,取得了良好效果。2016年我国建立了非法集资举报奖励制度,但各地工作进展参差不齐,成效并不理想。建议在现有制度基础上,设立全国统一的举报方式,如短号码举报电话、手机APP等,集中举报、各地分办,提高制度知晓度与影响力,推动群防群治。

 

    (五)进一步完善非法集资 “黑名单”制度

 

    完善的社会信用体系是规范市场秩序、减少犯罪的重要基础。因此,充分发挥涉金融严重失信人联合信用惩戒机制作用,加大对非法集资犯罪分子惩戒力度,及时公示非法集资黑名单,增加惩戒措施,进一步强化震慑作用。

 

    (六)建立司法机关派驻制度

 

    从日韩两国的经验看,金融监管部门和司法部门协同配合是案件高效处置的重要保障,《条例》出台后,地方处非职能部门将负责非法集资行政调查、认定等工作,亟需公安司法部门的帮助和指导。为此,建议建立专门工作制度,由公安司法机关派驻工作人员到各级处非职能部门,指导开展非法集资调查、认定等工作,提高专业化水平,更好地做好行刑衔接。

 

    (七)将金融基础知识纳入国民教育体系

 

    改革开放40多年,我国即将全面建成小康社会,广大人民群众的财富日益积累,对理财方式多样化提出更高需求。但一些不法分子则伺机以金融创新为名行欺诈之实,集资参与人有趋利跟风冲动而无风险自担、责任自负的意识和能力,遇有问题往往缺乏理性,甚至集访、闹访,极易引发不稳定隐患。宣示教化先于刑罚,全民金融基础知识普及更须从娃娃抓起。因此,要全面贯彻落实《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》等有关文件精神,将金融基础知识教育纳入国民教育体系,让金融基础知识教育进入中小学课堂,从小培养诚信理念、风险意识和守法自觉性,切实提高整体国民金融素养,为打造健康有序、富有活力、惠及于民的现代金融服务体系奠定良好的社会基础。

 

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